本期新建工程 21000MW 级超超临界燃煤机组，同步安装脱硫、脱硝、除尘设施，配套建设公用及辅助工程。

水电开发的重点主要是西部的四川和云南，大渡河、雅砻江、金沙江中下游、澜沧江、怒江。支持贫困地区水电开发，适当发展绿色小水电，贫困地区的电力项目优先纳入电力规划规模。

在中东部地区结合采煤沉降区治理，以及农业、林业、渔业综合利用等适度建设光伏电站项目，推进光热发电试点示范项目。推进互联网+智能电网建设。推进省间电网加强工程，满足外来电规模增加需要。改造完成后，增加调峰能力4600万千瓦，其中三北地区增加4500万千瓦。研究实施适用技术，保证多回大容量直流安全稳定受入。

三是局部地区电网调峰能力严重不足，尤其北方冬季采暖期调峰困难，进一步加剧了非化石能源的消纳矛盾。全面推进分布式光伏和光伏+综合利用工程，积极支持光热发电，全面推进分布式光伏发电建设，重点发展屋顶分布式光热发电系统，实施光伏建设一体化工程。第一，电力现货市场并不可怕。

改革诉求的集中爆发要求新一轮电改方案尽快出台，这给政府决策带来了压力。总之，9号文缺乏类似5号文的系统设计，看似丰富的改革政策实际上各自为政。5号文最主要的远期设计应该算是逐步实行输配分开，可是这一政策的提出在之前并无任何系统的理论研究支持和稳健的国际经验佐证，而且时至今日，争论仍存。受整个经济体制改革和国有企业战略性布局调整的推动，电力作为涉及国家安全的自然垄断的提供重要公共产品和服务的，以及支柱的重要行业，其改革重点在于增强国有经济的控制力。

此外，输配电价政策未能协调好与现有电价政策的关系，比如针对大用户实施的两部制定价，其容量电价本质上是一种第二输配电价，其存在依据与现行输配电价政策设计存在冲突，进而使大用户承担了不合理的双重负担，但有观点仍在以公平名义支持这一政策。从这个意义上讲，彼时的电力体制改革是全国整体国企改革的一部分，是顺应社会主义市场经济体制改革的要求。

第二，电网体制改革是电力市场化的关键。而由于电力行业是从高度集中的计划体制开始转型，因此经济体制改革所涉及的改革内容恰恰与构建竞争性电力市场的需要一致。5号文同样受整个国家经济体制改革浪潮推动，方案内容体现了经济体制改革的要求。如果说5号文体现了改革的系统性，而在电力市场设计方面存在欠缺的话，那么9号文则体现了另一个极端，即重视了电力市场设计的专业性，但却缺乏系统设计的视野。

但这个阶段刚刚起步，新一轮电力体制改革在争议声中前进，许多认识仍要统一，许多误区仍待澄清。特别是由于外部经济及行业形势变化时，这种安排的脆弱性更是显而易见。这种状况使得独立输配电价政策在国企监管和电力市场改革中处于前不着村，后不着店的位置，其最大作用在于理顺传统的价格传导机制，此种功能定位也决定了其推进落实也很可能困难重重。财政支出改革也在与国有企业改革协调推进，目的是让企业真正成为自负盈亏的市场主体。

有意思的是，近期学界关于产业政策之争的两位主角，林毅夫和张维迎，在当时也曾就国有企业改革问题贡献了另一场著名论战产权与市场之争。比如，在组织结构的重组上，虽然实施了厂网分离，但售电业务仍未在产业组织结构层面上实现任何形式的分离，这就导致了价格机制改革只能限于竞价上网模式，进而导致在试点失败后，只能延续政府定价机制(从而为之后的利益冲突埋下隐患);在现代企业制度建设上，由于国资管理体制不到位，政企分开也并不彻底，即便2003年国资委成立在很大程度上缓解了这一问题，但电网企业的经营目标仍未以市场化为导向;而所谓的独立监管机构也仅仅是电力市场的看客，因为两大核心监管工具价格和投资的监管权都不在其手中。

但到2007年920资产和647资产处置完毕时，快速发展的电力行业使得决策者并不认同对组织结构进行大规模调整的政策取向，本质上是肯定了自2002年以来的电力市场格局和国企改革红利的贡献。所以只有加强经济学家与工程师之间的合作交流，才有可能制定出一个既尊重经济规律，又尊重电力系统的真正的市场化改革方案。

2000~2007年，全社会用电量增长一直快于实际GDP增长，电力行业与国民经济的高增长保持了大致协调态势。在这一指导方针下，电力体制改革的主要目标是做大做强电力国有企业，在这里，电力市场化的程度归根结底要服务于增强国有经济的控制力。这些战略考量均体现在了2002年发布的5号文中。但这些存在缺陷的设计并不影响5号文的设计初衷和政策效果，因为其确定的改革内容足以落实阶段性的国有企业改革与政府机构改革目标。同时，这一突破将取决于两项紧密联系又各有侧重的改革政策，现货市场设计和电网体制改革，这也是实现市场竞争红利顺利接续国企改革红利，并持续协调释放两种红利的必然选择。一般认为，20年的历程可大致分为三段。

相应地，电力体制改革的主要问题是，如何推进电力行业的政企分开，如何通过企业和市场而不是指令和计划来促进电力发展。目前市场中各类主体，包括电网企业、发电企业和用户群体等等及潜在的市场进入者，都会因为以现货市场为核心的竞争性市场体系而受益。

总体来看，以国有企业改革与政府机构改革为核心的整个社会主义市场经济体制改革推动了电力市场化的起步。更重要的是，现货市场设计对计划电量制下业已存在的合同安排有极大的包容性，通过合理的机制设计，比如政府间协议都可以通过规制合同形式而融入电力市场。

更重要的是，尽管9号文内容丰富，但仍没有实质触及以现货市场为核心的电力资源配置机制，即市场模式选择和电网体制改革。国家电力公司与5号文电力市场化的起步有着深刻的体制背景。

这种改革意愿的表达与上一轮改革存在明显差异，是由外生冲击带来的问题集中爆发。无论论战结果如何，理论界和政策界对国有企业改革的深刻认识，奠定了5号文的基调即在电力行业内推动国有企业改革。我们应当了解，当无人不谈改革的时候，我们需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虚与委蛇。实际上，行文至此，真正值得深入讨论的电力市场设计问题才刚刚提及，但这里只说明两点。

对比5号文的出台可以发现，5号文是大势所趋下的水到渠成;而9号文除前述的理论准备不足外，还面临着特殊的经济体制约束。更重要的，伴随着电力国有企业的战略性布局调整和现代企业制度的建立，电力国有企业的经营激励发生了深刻改变，国企改革红利得以迅速释放，并带来了电力行业的迅速壮大，国有经济控制力得到增强。

因此，1997年国家电力公司的成立虽然还无法预示后续的具体改革政策，但至少反映了中央对传统电力体制弊端的否定及推进体制改革的决心。合理的现货市场设计对现有的物理系统有极大的适应性。

这种系统性特征有着深刻的理论渊源。其次，要将市场经济理论与工程技术理论融合，探索中国特色的电力市场模式。

同时，电力行业的繁荣在很大程度上使理论界和政策界忽略了对市场模式和改革路径的深入研究。受2008年全球金融危机的冲击，当年的经济增长和用电量均出现快速下滑，不过由于立刻受到4万亿计划的刺激，2010和2011年又出现了高增长，且用电增速再次高于实际GDP增速，问题的爆发被继续推迟。如果说，5号文的侧重点在于释放国企改革红利，那么9号文，则开始推动释放市场竞争红利，只是目前这种努力仍停留在简单的利益再调整层面上。破解囚徒困境的关键恰在于系统的顶层设计。

由于理论界和政策界缺乏对电力市场化理论的深刻理解和对国际经验的准确把握，5号文在电力市场设计上也存在天然缺陷，即在实施厂网分离的结构性改革的同时，没有确定与之相适应的目标市场模式。反而国家电网公司为了应对可能的输配分离，着力加强了应对方案的研究，在本世纪头十年中期推出放开两头、管住中间的应对策略(所谓中间是指输配一体化的电网企业)，并通过强化企业管理实现公司效益的持续提升，不断加码反对输配分离的依据。

所以我们看到，5号文规定的所有制改革(政企分开)、组织结构重组(厂网分离)、现代企业制度、市场机制设计(竞价上网)、独立监管机构(电监会)等核心内容，又恰恰是电力行业内国有企业和政府机构改革的基本内容。由于缺乏对电改系统性的充分重视，9号文并未提出构建竞争性电力市场的完整理念和方案选项，而更像是一种既定利益格局下的简单利益再调整，这从其改革内容中能够直观地反映出来。

因此，5号文确定的改革内容天然地具有系统性特征。不过总体而言，这些改革对于推进整体经济体制的市场化是有巨大作用的。